Беседа с руководителем лаборатории РосНИПИ Урбанистики
Е. Черновой
Градостроительные конфликты стали элементами нашей жизни. Нередко гражданам удается отстоять свою позицию. Характер протекания этих конфликтов подводит к выводу, что власти нужно учиться управлению такими ситуациями и менять подход к градостроительной деятельности.
Градостроители еще в начале перестройки инициировали разработки, которые сегодня привели к созданию градостроительной конфликтологии. Импульсом для этого стали так называемые «градостроительные бунты». РосНИПИ Урбанистики (Санкт-Петербург) воспринял эту ситуацию как требование к созданию технологий по управлению градостроительными конфликтами.
В 1991 году институт стал основателем экспериментального факультета конфликтологии, затем – соучредителем отделения конфликтологии в СПбГУ. В 1999 г. непосредственно в институте было создано производственное подразделение – Лаборатория гуманитарных технологий.
О том, каковы современные причины градостроительных конфликтов, рассуждает руководитель лаборатории Елена ЧЕРНОВА.
Новые потребности, старые решения
– Каковы причины градостроительных конфликтов в России?
– Я бы выделила три основные причины. Первая – технократический подход к градостроительному планированию, который сложился еще в советскую эпоху. В его основе лежит конструкция «населения», с помощью которой рассчитываются количественные нормы жизнеобеспечения усредненным набором бытовых и инфраструктурных услуг.
Эпоха сменилась, а подход остался прежним.
В генпланах не отражается многообразие социальной действительности. «Население» – это абстракция, а в реальности есть множество социальных и деятельностных групп, для которых качество среды означает разные вещи. Сегодня к генпланам предъявляется требование уходить от конструкции «население» и фиксировать параметры качества среды в конструкции, учитывающей «типы потребителей». В этом случае генпланы станут более интересными для строителей, т. к. будут содержать информацию о структуре потребителей недвижимости и, что немаловажно, о том, за какое качество среды люди готовы платить.
Качество среды – это ее способность поддерживать специфические для разных городов и территорий позитивные социальные процессы и препятствовать созданию негативных.
Генпланы начнут решать задачу повышения качества среды, когда общество, во имя которого осуществляется планирование, получит доступ к участию в процессе планирования. В цивилизованных странах это воплощается в так называемом гуманистическом подходе.
Технократический подход позволяет учесть только материальные факторы проектирования. А участие в планировании представителей разных социальных групп привносит знание о специфических именно для этой территории значимых гуманитарных факторах. У нас это знание получают не на этапе проектирования, а уже на этапе строительства. Отсюда и противостояния.
Примером может служить конфликт, который развернулся в ходе строительства многоэтажных домов вблизи Новодевичьего монастыря на Московском проспекте в Санкт-Петербурге. Представители монастыря забили тревогу, так как обнаружили, что с верхних этажей будет открываться вид на внутренние пространства монастыря, что несовместимо с укладом монастырской жизни, предполагающей закрытость от внешнего мира. Если бы застройщик знал про этот фактор до начала строительства, он бы, возможно, проявил уважение к традиции и не пошел на конфликт с церковью.
Вывод: знание гуманитарных факторов инвестор и застройщик должны получать не на стройплощадке, а значительно раньше. Получение такой информации должно стать одной из целей проектирования.
Прийти к балансу
– Глобальные проекты, такие как строительство грузового обхода Питера, захватывают большие территории. Учесть при этом все градостроительные особенности в каждом из населенных пунктов не получится никогда. Здесь возможно только одно – предоставление разумных и честных компенсаций за причиненный бизнесом и государством ущерб.
Разве в цивилизованных странах придумали что-то другое?
– Действительно, ситуация градостроительных изменений – это случай столкновения разнонаправленных интересов. Власти и инвесторы не умеют управлять конфликтом, поэтому применяют старые, командно-административные методы, игнорируя или подавляя общественное мнение. Людям говорят, что их дома попали в зону стратегических государственных интересов.
Градостроительный кодекс предусматривает другой подход – поиск баланса интересов. Принцип обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности – один из основных (гл. 1 ст. 2 ГК). Градостроительный конфликт на этапе строительства – индикатор того, что такой баланс на стадии проектирования не достигнут.
Вторая ключевая причина градостроительных конфликтов в России – в практике градостроительного планирования не развернуты технологии достижения баланса интересов.
Нет процедуры взаимодействия конфликтующих групп, которые отстаивают значимость разных факторов. В цивилизованных странах власть не боится организовывать переговоры, дискуссии, в процессе которых, в частности, определяются честные размеры компенсаций. А у нас власть демонстрирует стремление свернуть эти процедуры. Иначе не объяснить ситуацию, когда публичные слушания по изменению высотного регламента под проект «Охта-центр» были назначены на 9 часов утра 1 сентября 2009 года.
Когда не развернуты цивилизованные процедуры конфликтного взаимодействия, есть опасность того, что градостроительный конфликт перейдет в градостроительную войну.
Это, я считаю, произошло в ситуации с Химкинским лесом, когда нежелание властей развернуть цивилизованное обсуждение и переговоры обернулось применением совсем других аргументов, что стоило здоровья некоторым защитникам леса.
Нужно признать, что многообразие и противоречивость интересов – это не исключение, а норма в ситуации градостроительных изменений. Но конфликтное столкновение нужно разворачивать не на стройплощадке, а на бумаге – на проектных схемах генплана.
О правовой культуре
– Муниципальные образования не всегда имеют генплан, его разработка для них попросту дорога. На какой «карте» в этом случае организовывать взаимодействие, если на территории МО планируется строить объект, имеющий федеральное или региональное значение, а жители против?
– У жителей и муниципальных администраций есть инструмент для того, чтобы в ряде ситуаций не допустить такого конфликта – это Градостроительный кодекс. Но они не умеют пользоваться этим инструментом вовремя и грамотно. И тут я бы указала на третью причину конфликтов: отсутствие градостроительной правовой культуры в обществе.
Общим у подобных столкновений является то, что муниципальной администрации предъявляют готовую проектную документацию для строительства нежелательного для жителей этой территории объекта с предложением организовать публичные слушания. А жителей не интересуют параметры проекта. Они задают только один вопрос: «Почему именно у нас? Почему именно в этом месте?» Им указывают на какое-либо постановление вышестоящей исполнительной власти, на стратегию, в которую включен этот проект. Но эти бумаги не являются теми, которые предусмотрены Градкодексом в составе документов, необходимых для начала строительства.
Приведу в пример конфликтную ситуацию, которая создалась в результате разработки проектной документации и подготовки к строительству железнодорожной линии Лосево – Каменногорск. Необходимость строительства новой железной дороги для пропуска грузового транспорта связана с открытием скоростного железнодорожного движения по линии Петербург – Хельсинки. Эту работу осуществляет ФГУП «Единая группа заказчика Федерального агентства железнодорожного транспорта».
В настоящее время в поселке Ромашки (Приозерский район ЛО) и поселке Озерское (Выборгский район ЛО) возведены городки для строителей и завезена тяжелая техника. В поселке Лосево Приозерского района ведутся работы по оценке имущества и земельных участков жителей, чьи дома находятся на месте проектируемой железнодорожной ветки. Собственникам домов сообщили, что решение о строительстве принято на самом высоком уровне и вопрос об изъятии их земли уже решен.
ФГУП «Единая группа заказчика ФАЖТ» разделило всю трассу на отдельные участки, разработало проектную документацию и проводит общественные слушания инвестиционного проекта по этим отдельным участкам в сельских поселениях. Представители заказчика рассказывают на этих слушаниях людям про проект того участка дороги, который пройдет по их территории. А жители задают вопрос: «Почему не изыскана трасса прокладки грузовой железной дороги на свободных пространствах без ущерба для населения и экологии?»
Это вопрос не к проектной документации самого объекта строительства, а к другой стадии градостроительной деятельности – стадии территориального планирования.
Инициаторы проекта утверждают: так как в сельских поселениях нет генпланов, они не могут решить задачи, которые решаются в рамках территориального планирования, и вынуждены перейти непосредственно к разработке проектной документации. И незнание Градкодекса не позволяет жителям воспрепятствовать этим действиям. Они не знают, что эти слушания не имеют никакого смысла, так как лежат вне правового поля.
В действительности отсутствие в сельских поселениях генпланов не помеха реализации стадии территориального планирования. Так как предполагается строительство объекта капитального строительства федерального значения, то сначала должна быть подготовлена схема территориального планирования РФ применительно к зоне Карельского перешейка, по территории которой пройдет новая железная дорога (ст. 10, пп. 1, 2, 3 ГК). Она должна быть согласована с множеством инстанций, в том числе – с администрациями МО. И там должны содержаться ответы на вопросы о том, почему новый участок дороги будет строиться именно в этих, а не в других границах.
Конфликтов, возникших из-за того, что власть и инвесторы стремятся кавалерийским наскоком перепрыгнуть через несколько градостроительных стадий, очень много.
Именно это, на мой взгляд, стало причиной конфликта вокруг строительства «Охта-центра». Место было выбрано не на стадии территориального планирования, когда рассматривается несколько вариантов границ для размещения объекта капстроительства. Горожане были не против строительства небоскреба, они были против его строительства именно в этом месте. Но одним из результатов конфликта стало то, что теперь процесс принятия решений по этому инвестпроекту стал соответствовать Градостроительному кодексу. Проектирование начнется не с конца, а с начала – с рассмотрения нескольких вариантов размещения этого объекта на схеме генплана. И с оптимального выбора.
В принципах и требованиях Градостроительного кодекса заложена логика, которая способствует минимизации градостроительных конфликтов в России.
Повышение правовой культуры всех участников градостроительной деятельности снизит репутационные риски власти, сохранит деньги инвесторов и защитит интересы жителей.
Выпуск издания Строительство и городское хозяйство №123 февраль 2011
Семь шагов к городу будущего
Почему в Москве невозможно жить
Градостроительные конфликты
Конфликтологическая концепция градостроительной деятельности
Градостроительная деятельность в конфликтном обществе: трансформация традиционной модели
Уровни взаимодействия субъектов конфликтов в процессе реализации градостроительных проектов
Экологические ограничения хозяйственной деятельности как источник градостроительных конфликтов. Автореферат кандидатской диссертации