Роль института общественного контроля России в разрешении социально-политических конфликтов
Автор: Олег Борисович Иванов, руководитель Центра урегулирования социальных конфликтов, председатель Коллегии медиаторов при Торгово-промышленной палате Московской области, заслуженный юрист Московской области.
АННОТАЦИЯ. В российском обществе растет число граждан, выражающих недовольство формами реагирования власти на социальные запросы. В статье предпринимается попытка анализа состояния, тенденций и перспектив развития существующих социально-политических конфликтов. Конфликтное состояние общества является результатом восприятия им окружающей социальной среды. Новизна и практическая значимость работы состоят в анализе института общественного контроля с позиции использования его потенциала для управления социально-политическими конфликтами. В России создана правовая база, власть предпринимает попытки институализировать социально-политические конфликты, внедрить новые методы управления ими. Однако легитимный статус институтов общественного контроля не соответствует ожиданиям общества. Если власть не будет заниматься развитием институтов управления общественно-политическими конфликтами, уровень протестных настроений в России может создать угрозу устойчивости действующей власти.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА. Конфликт, общественный контроль, власть, гражданское общество, управление конфликтом, гражданский протест, протестная активность.
Социально-политические конфликты любого общества ощутимо обостряются преимущественно в периоды активных социальных изменений, качественных преобразований общественной жизни. Объективность этого процесса представляется достаточно очевидной и продиктована тем обстоятельством, что параллельно идущие процессы, связанные с распадом существующих общественных институтов и созданием их обновленных, актуальных версий не могут не сопровождаться острыми социально-политическими конфликтами.
Современное российское общество повсеместно характеризуется наличием самых разнообразных социально-экономических и политических проблем, которые проявляются не только в сфере политического и государственного управления, но и в функционировании всей инфраструктуры страны. Все это объективно ведет к постоянному росту социальной напряженности и, в связи с этим, требует от государственных институтов создания современной и адекватной системы управления социально-политическими конфликтами. В то же время, с известной долей сожаления приходится констатировать, что несмотря на всю актуальность с точки зрения современной науки вопросов конфликтности российского общества, в том числе в сфере специфики его взаимоотношений с государственными институтами, вопросы непосредственного управления такими конфликтами остаются одними из самых слабоизученных. В том числе и поэтому такое управление осуществляется зачастую крайне неэффективно и почти всегда – исключительно ситуативно.
Гражданское общество, его место и роль в системе политико-конфликтных отношений традиционно приковывает внимание исследователей. Еще Ральф Дарендорф указывал, в частности, что гражданское общество является не просто необходимым элемент существования демократии и обеспечения эффективной стабильности в общественном развитии, а важнейшим инструментом регулирования социально-политических конфликтов. Например, в процессе разного рода дискуссий, обсуждений, споров, конфликтов, протекающих как в самом гражданском обществе, так и в его контактах с национальными органами власти, появляется возможность «идентифицировать основной состав норм и правил, регламентирующих функционирование политических и рыночных структур, что приводит к обновлению «общественного договора» – основ всей общественной жизни. Под воздействием конфликтов трансформируются и социальные институты» [Дарендорф 2002: 45].
Ключевым вопросом для Р. Дарнедорфа является вопрос институализации конфликтных отношений: «Институты – это инструменты совершенствования; лучшие из них претворяют устремления открытого общества в реальность, это делают, например, институты демократии, позволяющие нам выбирать тех, кто нами правит, и, что еще важнее, освобождать их от постов, когда мы чувствуем, что они сбились с пути. Гражданское общество – источник жизненной силы для свободы; его творческий хаос дает людям шанс жить, не стоя с протянутой рукой перед государством или иными силами» [Дарендорф 1998: 62].
Открытость власти выступает необходимым условием повышения эффективности политической коммуникации. При этом она не сводится к простому информированию граждан о принимаемых решениях, а нацелена на сотрудничество власти и общества в целях объединения ресурсов и усилий, направленных на решение конкретных проблемных вопросов. Открытость власти предполагает наличие механизмов, инструментов, публичного пространства для диалога и интенциальность на него, то есть ориентацию не на административные рычаги и патерналистский характер отношений, а на партнерство в решении общественно значимых проблем. В противном случае, когда этот принцип не реализуется, коммуникация становится либо искаженной, либо приобретает характер псевдокоммуникации [Дзагоева 2015: 33].
Устойчивость современного открытого информационного общества напрямую зависит от его способности поддерживать политическую активность населения. Важным механизмом поддержания такой активности представляется социально-политический конфликт, причем не всякий, а именно институализированный, то есть оформленный с учетом существующих «правил поведения», принимаемых в более-менее равной степени всеми участниками процесса.
В связи с таким взглядом на социально-политические конфликты ряд исследователей даже предлагают вместо термина «гражданское общество» оперировать термином «конфликтное общество». К «конфликтному обществу» предлагается относить как все местные организации гражданского общества, связанные с конфликтом, так и иностранные и транснациональные организации гражданского общества, задействованные в соответствующем конфликте, а также экспертов по конфликтам, «социальных конфликтологов» и «социальных медиаторов», деловое сообщество, частных лиц, исследовательские и образовательные учреждения, активистов, религиозные группировки, фонды, СМИ и т.д. [Маркетти]. При этом в странах бывшего социалистического лагеря и в России важным механизмом, направленным на интеграцию общества, а также основным (с определенными оговорками) медиатором социально-политических конфликтов является государство [Цой, Иванов 2016: 71].
В то же время между общественными и государственными структурами постоянно присутствует своего рода «протоконфликт» (то есть конфликт потенциальный), где каждая из сторон пытается усилить степень своего влияния как на вторую сторону, так и на общество в целом, при том, что любое нарушение относительно хрупкого равновесия в пользу любой из сторон ведет неминуемо ведет к дестабилизации общественно-политической ситуации [Иванов]. Очень четко эту идею сформулировал А.А. Вилков, отметивший, что государство и гражданское общество не просто взаимосвязаны, но неизбежно функционально дополняют друг друга. Обусловлено это тем, что гражданское общество отражает объективную общественную потребность в самоорганизации, а государство – объективную потребность в управлении [Вилков 2010: 64].
Понятие «управления конфликтами» современная наука трактует как целенаправленное, осмысленное воздействие на конфликтное поведение социальных субъектов с целью достижения желаемых результатов [Зеркин 1998: 355].
Переходя к характеристике состояния конфликтных отношений между общественными институтами и властью в современной России, следует отметить следующее. Отечественному гражданскому обществу за последние годы удалось, хотя бы и отчасти, доказать свою значимость и известную эффективность в решении стоящих перед ним задач. В то же время преждевременно говорить о достижении сколько-нибудь значимого прогресса в вопросе баланса конфликта и сотрудничества между институтами гражданского общества и органами власти. Анализ деятельности институтов гражданского общества позволяет утверждать, что существующие гражданские организации делятся на две неравные группы. Те, что в первой группе, полностью подчинены государству или напрямую аффилированным с ним структурам, а те, что во второй, занимают жестко оппозиционную к власти позицию и по сути превращаются в протестные движения, дрейфуя по своему общественному функционалу в сторону политических объединений и партий. Государство, со своей стороны, нередко склонно расценивать гражданскую активность в первую очередь как некую досадную помеху в оперативном функционировании тех или иных властных институтов, решении текущих проблем. Естественно, что такая позиция приводит только к обострению конфликтных ситуаций, тем более там, где они затрагивают интересы или ценности значительной части общества [Кольба 2012: 77].
Участие общественных организаций в общественной жизни современной России по-прежнему весьма незначительно, как и их количество. По данным, опубликованным на официальном сайте Росстата, число общественных объединений и организаций, зарегистрированных в России на 1 января 2010 г., составляет всего 119247. Из их числа общественных организаций 54113. Число зарегистрированных в них членов составляет 4,2 % от всего населения России (примерно 5,5 млн. человек). Бесспорно, что данные показатели в разы ниже, чем в Европе. Так, например, на 1 государственного или муниципального служащего в России всего приходиться 5 членов общественных объединений, что в несколько раз меньше, чем в Великобритании (1 к 23), или, например, в Германии (там соотношение 1 к 18) [Кулешова 2011: 21].
Говоря о поиске наиболее эффективных способов управления конфликтами в современной России, следует указать, что такие способы должны в первую очередь обеспечивать максимально сбалансированный учет интересов как гражданского общества, так и государственных институтов. Для этого, в свою очередь, необходимо создание соответствующих институтов управления социально-политическими конфликтами. Вопрос поиска наиболее эффективных организационных форм существования таких институтов в современной российской конфликтной реальности представляется особенно актуальным.
Перспективным в связи с вышеизложенным представляется институт общественного контроля, легализованный в России с принятием Федерального закона от 21.07.2014 года №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».
Понятие «общественный контроль» в последнее время все чаще употребляется в научной литературе. Наличие такого рода контроля интерпретируется как эффективный институт развивающегося саморегулируемого гражданского общества, а также как активная форма противодействия злоупотреблениям, возможным в деятельности государственного аппарата. Кроме того, общественный контроль представляет собой важное средство обеспечения баланса интересов различных социальных групп и недопущения конфликтов данных интересов и, одновременно с этим, выступает в качестве гаранта выполнения социальных норм [Плотников 2013: 105-106]
Сейчас уже можно говорить о том, что, несмотря на объективную правовую революционность названного закона, основные институты общественного контроля в России сформированы: это и общественные палаты федерального, регионального и муниципального уровней, это и общественные советы при министерствах и ведомствах (причем последние сочетают в себе организационные признаки как структур общественного контроля, так и площадок для экспертного обсуждения профессиональных вопросов). С другой стороны, принятие нормативного правового акта и его реализация де-юре – это одно, а реальная деятельность по развитию институтов общественного контроля — совершенно другое[1].
С принятием названного закона в России появилась необходимая (хотя и недостаточная) нормативная правовая база управления конфликтами. Это обстоятельство позволяет говорить о правильно избранном направлении движения в вопросе создания соответствующей эффективной модели.
При этом законодатель, создавая легальную схему института общественного контроля, особое внимание обратил именно на потенциал регулирования социально-политических конфликтов, которым этот институт обладает. Так, «содействие предупреждению и разрешению социальных конфликтов» зафиксировано в качестве отдельной задачи названного закона.
В то же время институт общественного контроля в современной России существенно старше названного федерального закона, который лишь систематизировал и обеспечил единообразное понимание на законодательном и правоприменительном уровнях уже существующих норм и институтов. Так или иначе на различные формы применения общественного контроля в разное время ссылались более 50 нормативных правовых актов, включая федеральные законы «Об охране окружающей среды», «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации», «О противодействии коррупции», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и ряд других. Правда, общественный контроль в этих случаях осуществлялся преимущественно со стороны самых разнообразных институтов, обладающих в разных случаях различным объемом полномочий — общественных объединений соответствующего профиля, наблюдательных советов, государственных институтов вроде Уполномоченного по правам человека и т.п.
Итак, российские институты общественного контроля призваны быть дискуссионными площадками, которые вполне способны помочь государству и обществу найти общий язык по наиболее сложным вопросам и обеспечить эффективное управление конфликтами, реализацию их конструктивного потенциала.
На практике же дело обстоит несколько сложнее. Следует с сожалением констатировать, что российские органы государственной власти пока не настроены эффективно использовать потенциал институтов общественного контроля в конфликтной сфере. Вместо реального повышения эффективности существующих институтов обсуждаются расплывчатые меры «по повышению статуса общественников в глазах населения»[2]. При этом деятельность общественных палат и советов сводится почти исключительно к формированию общественного мнения в русле инициатив органов власти и далека от реальных целей и задач общественного контроля.
Более того, в последнее время появляются инициативы, направленные на ограничение реального влияния общественных институтов. К числу таких инициатив следует отнести, например, разработку законопроекта о «нежелательном поведении», который предусматривает жесткие санкции за попытки «деструктивного влияния на внутриполитическую ситуацию в стране»[3]. Полагая такие инициативы крайне опасными с точки зрения управления конфликтами, отметим, что ключевой задачей в современной российской общественно-политической ситуации является задача по недопущению «замерзания» активности масс. Потому что в таком случае социально-политические конфликты будут оттеснены на периферию общественного сознания, что, в свою очередь, приведет к неконтролируемому накоплению в обществе латентных противоречий, уровень которых существенно повышает риск внезапной и неконтролируемой дестабилизации общественно-политической системы [Глухова 2012: 12-13].
Не менее важной проблемой функционирования современных институтов общественного контроля является ресурс их легитимности, который следует понимать как общий уровень информированности населения и его доверия конкретному публичному институту [Алдаева 2010: 51-52]. Следует признать, что уровень легитимности институтов общественного контроля сегодня крайне низок и системная работа по его повышению не видна. Отчасти это связано с низким уровнем межличностного доверия в российском обществе, а также низким уровнем доверия населения к самим институтам гражданского общества. В целом Россия по уровню доверия (18%) в разы уступает Дании (67%), Норвегии (62%), Финляндии (58%) и Швеции (56%). Выше уровень доверия также в Нидерландах (48%), Швейцарии (42%), Эстонии (36%), Великобритании (35%), Израиле (32%) и других странах. Из институтов гражданского общества в России наибольшим доверием пользуется церковь – ей привержены 43% россиян. Правозащитным, благотворительным (гуманитарным), экологическим, профсоюзам и политическим партиям доверяют соответственно лишь 17%, 16%, 12%, 8% и 3% опрошенных [Бзегежева 2016: 95].
В связи с этим следует сформулировать две основные задачи, решение которых позволит реализовать имеющий у института общественного контроля потенциал в сфере управления социально-политическими конфликтами. Первая задача: наполнить этот институт реальными рабочими механизмами такого управления, причем механизмами, адаптированными к меняющимся экономическим, политическим, социальным и иным особенностям общественного развития и общественного диалога. Вторая задача: это привлечение к работе созданных структур общественного контроля профильных специалистов — конфликтологов, «социальных медиаторов» и т.д. Представляется, что обе задачи не могут быть качественно решены без эффективного взаимодействия власти и общества.
Рассматривая современное конфликтное состояние российского общества, можно выделить две его ключевые особенности.
Во-первых, наибольшая протестная активность наблюдается в ходе устранения социально значимых проблем (точечная застройка городских территорий, рост цен, низкое качество медицинских услуг, невыплата заработной платы и др.). Да, социально-политический конфликт здесь почти всегда оформляется в виде разовых или кратковременных акций, довольно стихийных и потому малорезультативных и не угрожающих стабильности политической системы. Однако при участии в них профессиональных активистов или оппозиционных сил протесты могут создать серьезную угрозу устойчивости действующей власти [Киняшева, Муращенков 2014: 124].
Во-вторых, российская модель политического режима не испытывает кризиса. Она не исчерпала доверия электората, не теряет свою привлекательность в общественном сознании [Иванов 2017: 102].
Все эти аспекты следует учитывать, решая вопрос об актуализации имеющихся в стране институтов эффективного управления социально-политическими конфликтами, в том числе института общественного контроля.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Алдаева О.С. Ресурсы легитимности и влияния института Общественной палаты: российский и региональный опыт // Вестник Поволжского института управления. 2010. №1. С.51-56.
Бзегежева Л.К. Проблемы и перспективы развития системы общественного контроля в Российской Федерации // Вестник Майкопского государственного технологического университета. 2016. №1. С.91-97.
Вилков А.А. Политическое управление и гражданское общество в современной России // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия Социология. Политология. 2010. №4. С.62-70.
Глухова А.В. Позитивно-функциональная роль политического конфликта: возможности и ограничения. Материалы Всероссийского научно-практического симпозиума «Культура конфликта во взаимодействии власти и гражданского общества как фактор модернизации России». — М.: Ключ-С, 2012. — 350 с.
Дарендорф Р. Современный социальный конфликт. Очерк политики свободы. — М.: «РОССПЭН», 2002. — 288 с.
Дарендорф Р. После 1989. Размышления о революции в Европе. — М.: Ad Marginem, 1998. — 271 с.
Дзагоева Д.Т. Открытость власти как фактор эффективности политической коммуникации в системе отношений «Власть – общество» // Управленческое консультирование. 2015. №8(80). С.32-39.
Зеркин Д.П. Основы конфликтологии: курс лекций. Ростов-на-Дону: «Феникс», 1998. — 480 с.
Иванов О.Б. О конфликтологическом подходе к актуальной типологии политических режимов // Власть. 2017. №4. С.99-109.
Киняшева Ю.Б., Муращенков С.В. Конфликтогенный потенциал гражданских инициатив в современном российском обществе // Известия Тульского государственного университета. Гуманитарные науки. 2014. №1. С.123-131.
Кольба А.И. Управление конфликтами в системе отношений органов власти и гражданского общества на региональном уровне // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия Социология. Политология. 2012. №1. С.75-81.
Кулешова Н.Н. О современном состоянии общественного контроля в России // Юридическая наука. 2011. №2. С.21-24.
Маркетти Р. Роль гражданского общества в конфликтах: от эскалации до милитаризации // Официальный сайт журнала «Россия в глобальной политике».
Плотников А.А. Общественный контроль и его потенциал в противодействии коррупции // Вестник Северного (Арктического) федерального университета. Серия: гуманитарные и социальные науки. 2013. №2. С.105-111.
Цой Л.Н., Иванов О.Б. Медиация и конфликтология: методологические и предметно-содержательные различия // Власть. 2016. №10. С.69-75.
(Иванов О. Б. Роль института общественного контроля России в разрешении социально-политических конфликтов // Власть. 2017. № 10. С. 29-35).
[1] О.Б. Иванов. Власть и общество: непримиримые друзья.
[2] Дорофеев К. «Единая Россия» поднимет статус общественников.
[3] Трифонова Е. Поведение оппозиции может оказаться нежелательным.
__________