Участие населения в осуществлении местного самоуправления возможно как в непосредственной форме, так и через представителей. Одной из относительно новых форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления является институт публичных слушаний.
Статьей 28 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ»Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -Федеральный закон № 131-ФЗ) установлено, что для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. Можно выделить ряд признаков, характеризующих публичные слушания:
- обсуждение всеми заинтересованными лицами вынесенного на публичные слушания вопроса;
- объектами слушаний являются проекты нормативных правовых актов и иные вопросы. Перечень вопросов, подлежащих вынесению на публичные слушания, установлен ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ, Градостроительным кодексом РФ (далее — ГрК РФ) и Федеральным законом от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (далее -Федеральный закон № 191-ФЗ);
- круг субъектов публичных слушаний — это участники публичных слушаний и их организаторы. Участниками могут быть все жители муниципального образования, заинтересованные в результате публичных слушаний. Организаторами выступают представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования. Инициатором проведения публичных слушаний может выступить само население муниципального образования.
В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ на публичные слушания должны выноситься:
- проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами;
- проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
- роекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;
- вопросы о преобразовании муниципального образования.
Порядок организации и проведения публичных слушаний устанавливается уставами муниципальных образований и иными нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления. Они приняты во многих муниципальных образованиях.
Пример
Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний на территории муниципального образования «Город Калуга» в области градостроительной деятельности, утвержденное постановлением городской Думы городского округа «Город Калуга» от 28.04.2006 № 57, или Положение о публичных слушаниях в г. Твери, утвержденное решением Тверской городской Думы от 14.09.2006 № 182, или Порядок организации и проведения публичных слушаний муниципального образования г. Петрозаводск, утвержденное решением Петрозаводского городского Совета от 21.12.2005 № XXV/XXIV-250, и т. д.
Обязательными условиями проведения публичных слушаний в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ являются заблаговременное информирование жителей о предстоящих публичных слушаниях (публикация в источнике официального опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления с указанием времени и места проведения публичных слушаний или размещение информации на официальном сайте в сети Интернет), предоставление возможности жителям ознакомиться с проектом муниципального правового акта и принять участие в слушаниях, а также опубликование их результатов и учет мнения населения при принятии конкретного нормативного правого акта или решении иного вопроса.
Кроме того, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования могут быть урегулированы такие не предусмотренные федеральным законодательством процедурные вопросы, как:
- регистрация участников публичных слушаний;
- продолжительность слушаний;
- регламент проведения слушаний;
- порядок составления и подписания протокола слушаний.
Пример
Порядком организации и проведения публичных слушаний, утвержденным Законодательным Собранием Республики Карелия от 22.02.2008 № 801-IV ЗС, предусматривается, что регистрация участников должна осуществляться по месту проведения слушаний и начинается за час до начала слушаний. При регистрации физических лиц указываются фамилия, имя, отчество участника слушаний. При регистрации представителей организаций — название представляемой организации, фамилия, имя, отчество и должность представителя.
В Положении о публичных слушаниях в г. Твери, утвержденном решением Тверской городской Думы от 14.09.2006 № 182, предусмотрено, что правовой акт о назначении публичных слушаний, содержащий информацию о теме, дате, времени, месте проведения и организаторе слушаний, подлежит опубликованию в средствах массовой информации, а также размещению на официальном сайте в сети Интернет. Публичные слушания должны быть проведены не позднее 30 дней со дня издания правового акта о назначении слушаний. Заявки на выступления участников публичных слушаний подаются заблаговременно организатору слушаний. Общая продолжительность слушаний не должна превышать 3 часа, жестко регламентировано количество минут для выступления, участия в прениях и т. д. В протоколе в обязательном порядке отражаются конкретные предложения участников слушаний. Протокол подписывается ведущим публичных слушаний и секретарем.
Виды публичных слушаний
Публичные слушания по проектам генеральных планов.
ГрК РФ предусмотрено, что по проектам генеральных планов поселений и городских округов публичные слушания проводятся в каждом населенном пункте муниципального образования. При внесении изменений в генеральные планы публичные слушания проводятся в населенных пунктах, в отношении территории которых предлагается внести изменения в генеральные планы, а также в населенных пунктах, имеющих общую границу с указанными населенными пунктами.
Кроме того, для оповещения населения о проекте генерального плана ГрК РФ предусматриваются обязательное проведение выставок, экспозиций демонстрационных материалов проектов генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления и разработчиков генерального плана в средствах массовой информации (радио, телевидение, Интернет), организация встреч с населением и т. д.
Опубликование результатов публичных слушаний осуществляется через источники официального опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Публичные слушания по проектам генеральных планов поселений, городских округов должны быть проведены в срок не менее одного и не более трех месяцев с момента оповещения жителей о проведении публичных слушаний (опубликования информации о месте и времени проведения публичных слушаний по проектам генеральных планов).
Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки
При проведении публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки появляется особый субъект, участвующий в проведении публичных слушаний, — Комиссия по подготовке проекта правил землепользования и застройки (далее — Комиссия). Состав и порядок деятельности Комиссии утверждаются главой местной администрации, который обеспечивает опубликование сообщения о подготовке проекта правил землепользования и застройки, распространение его по телевидению и радио. В сообщении также указываются состав и порядок деятельности Комиссии, порядок направления предложений по проекту в Комиссию и т. д.
Далее Комиссия информирует участников (имеются в виду участники, которым высылается уведомление, например, имеющие общую границу с земельным участком, на котором планируется осуществить размещение объекта капитального строительства) о проведении слушаний, ведет учет предложений и замечаний, включает их в протокол публичных слушаний. При этом публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки должны быть проведены в срок не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта. После доработки проекта правил землепользования и застройки с учетом поступивших предложений Комиссия представляет проект главе местной администрации с приложением протоколов публичных слушаний. Глава местной администрации в течение 10 дней принимает решение о представлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта, направлении его на доработку с указанием сроков его последующего внесения. Утверждаются правила землепользования и застройки представительным органом местного самоуправления. Обязательным приложением к проекту являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.
Публичные слушания по предоставлению разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства. Публичные слушания по этому вопросу должны быть проведены в срок меньше одного месяца с момента оповещения жителей муниципального образования о месте и времени проведения слушаний. Порядок проведения слушаний определяется уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления. В целях соблюдения прав граждан на благоприятные условия жизнедеятельности слушания проводятся с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок или объект капитального строительства, в отношении которого проводятся публичные слушания. В случае если предложенный вид разрешенного использования может оказать негативное воздействие на окружающую среду, слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, подверженных риску негативного воздействия в связи с указанными изменениями. Публичные слушания по предоставлению указанных соглашений проводит комиссия, созданная для этих целей.
Публичные слушания по проекту планировки территории и проекту межевания территории. Срок их проведения не может быть меньше одного и больше трех месяцев с момента оповещения жителей муниципального образования о предстоящих слушаниях, всем заинтересованным лицам должны быть созданы равные возможности для высказывания своего мнения. Утверждаются проекты планировки территории и проекты межевания территории органом местного самоуправления поселения или городского округа. На основании утвержденной документации по планировке территории представительный орган местного самоуправления вправе вносить изменения в правила землепользования и застройки в части уточнения установленных градостроительным регламентом предельных параметров разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства. Подготовка документации по планировке межселенных территорий на основании правил землепользования и застройки межселенных территорий осуществляется на основании решения органа местного самоуправления муниципального района в соответствии с требованиями, установленными ст. 46 ГрК РФ.
Нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления могут быть установлены дополнительные к установленным ГрК РФ требования к порядку проведения и организации публичных слушаний.
Пример
Законом Санкт-Петербурга от 20.07.2006 № 400-61 «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» предусмотрено, что информационное сообщение о проведении публичных слушаний по документации включает наименование документации, подлежащей публичному обсуждению, информацию о времени, месте проведения экспозиции документации и проведения обсуждения документации. Кроме того, уполномоченный на организацию и проведение публичных слушаний орган проводит адресную рассылку информационного сообщения о проведении слушаний депутатам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и главам муниципальных образований внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, в отношении территории (в т. ч. территории избирательных округов) которых разработана документация. Также при необходимости информационное сообщение направляется правообладателям земельных участков и объектов капитального строительства, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому разрабатывается документация. Указанным законом подробно регулируются вопросы организации и проведения экспозиции (что должно быть представлено на экспозиции, как проходит обсуждение, составление протокола обсуждения и т. д.). Весьма важно законодательное закрепление того, что правительство Санкт-Петербурга принимает решение об утверждении документации или ее отклонении с учетом протокола и заключения о результатах публичных слушаний (в протоколе более полно, нежели в заключении, отражаются все замечания и предложения населения).
Кроме того, отдельными федеральными законами может быть установлен иной порядок проведения публичных слушаний, отличающийся от установленного Федеральным законом № 131-ФЗ или ГрК РФ.
Пример
В ГрК РФ предусмотрен особый порядок проведения публичных слушаний по проектам генеральных планов городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Публичные слушания по проектам генеральных планов указанных городов должны быть проведены в каждом внутригородском муниципальном образовании. Утверждение генеральных планов городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется их законодательными (представительными) органами государственной власти. Согласование проектов генеральных планов указанных городов с органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований не предусмотрено. Особый порядок проведения публичных слушаний предусматривается Федеральным законом № 191-ФЗ при включении земельного участка в границы населенного пункта. Согласно данному закону орган местного самоуправления в течение 45 дней с момента поступления мотивированного заявления о включении или исключении земельного участка в границы населенного пункта проводит публичные слушания по этому вопросу. Публичные слушания не проводятся только при включении земельного участка в границы населенного пункта в целях жилищного строительства, в т. ч. при комплексном освоении земельных участков в целях жилищного строительства или рекреационном использовании.
В некоторых случаях федеральными законами устанавливается утверждение документации без проведения публичных слушаний.
Пример
Федеральным законом от 01.12.2007 № 330-ФЗ»Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлено, что документация по планировке территории для размещения олимпийских объектов утверждается без проведения публичных слушаний.
Публичные слушания проводятся органами местного самоуправления городского или сельского поселения. В случае наличия соглашения о передаче полномочий органов местного самоуправления поселения органам местного самоуправления муниципального района публичные слушания могут проводиться органами местного самоуправления муниципального района. Заключение таких соглашений практикуется, в частности, в Ленинском, Ступинском и других муниципальных районах Московской области с различными сельскими и городскими поселениями.
При проведении публичных слушаний по вопросу включения земельного участка в границы населенного пункта до утверждения генерального плана срок их проведения со дня опубликования извещения о проведении слушаний до дня опубликования заключения о результатах слушаний устанавливается уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом органа местного самоуправления и не может быть более одного месяца.
Таким образом, нормы законодательства Российской Федерации не согласованы между собой. Кроме того, в законодательстве отсутствуют единые требования к порядку и срокам проведения публичных слушаний. В частности, на федеральном уровне остались не урегулированными многие вопросы, например: какое число жителей муниципального образования должно принимать участие в публичных слушаниях, чтобы они могли быть признаны состоявшимися, и кто будет в дальнейшем контролировать выполнение условий, выдвинутых жителями при проведении публичных слушаний, а также ряд других.
В заключение хотелось бы отметить, что хотя порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования или правовыми актами представительного органа местного самоуправления, муниципальными правовыми актами могут быть урегулированы лишь отдельные вопросы организации и проведения публичных слушаний.
Пробелы федерального законодательства в этой сфере не могут быть ликвидированы муниципальными правовыми актами. Несогласованность и недостаточная проработанность норм федерального законодательства со временем могут привести к игнорированию мнения населения при принятии соответствующих решений.
В таких условиях можно только порекомендовать представительным органам местного самоуправления при принятии муниципальных актов по вопросам проведения публичных слушаний как можно более четко и подробно регулировать в них те вопросы, которые отнесены к компетенции органов местного самоуправления.
Ю.А. Гулина,заместитель заведующего отделом аппарата правительства Московской области.
Журнал «Практика муниципального управления» — №2, 2010.
Первый этап: организация экспозиции проекта и информирование жителей.
Какие документы необходимы для первичного ознакомления с градостроительным проектом
Принципы информирования жителей при реализации градостроительных проектов
Информационный центр на территории градостроительного конфликта: две модели и две программы работы
Программа организации работы информационного центра сопровождения строительства в ситуации градостроительного конфликта
Второй этап: проведение собрания по обсуждению проекта.
Сценирование публичных слушаний в ситуации градостроительного конфликта
Презентация градостроительного проекта
Публичные слушания по проектам градостроительной документации
Третий этап: сбор предложений и замечаний в проект после собрания.
Форма заявления в суд, в случае нарушения ГК о порядке организации и проведения публичных слушаний.
Пример из практики обращения жителей в московский суд. Апелляционное определение
1 Аналитический материал о том, что представляют собой публичные слушания
2 Методический материал для каждого этапа публичных слушаний
3 Экспертное заключение Глазычева В.Л. о градостроительном кодексе РФ