Конституция РФ 2003 года внесла новое измерение в отношениях между разными социальными группами по поводу характера собственности. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (Ст.8,п.2), земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (Ст.9,п.2).
Признание разных форм собственности, а значит и разных интересов, порой противоречивых по своей сути, является косвенным признаком признания социальных конфликтов, которые являются извечными спутниками процесса защиты собственниками своих интересов. Реализация права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности, закреплена статьей 34 Конституцией РФ.
Градостроительная деятельность опирается на прицципы правового государства и гражданского общества, а значит это деятельность государственных организаций, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, с учётом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений.
Принципы правового государства и гражданского общества в контексте градоустройства:
- Принцип «партисипативности»— «соучастие» всех заинтересованных сторон в разработке и принятии решения по значимым вопросам развития города, после чего жители сами становятся активными носителями и реализаторами идеи.
- Принцип «транспарентности» — открытость, «прозрачность» оценивания и принятых решений в градостроительной деятельности, при которой «все знают всё».
- Принцип «субсидиарности», при котором одна из заинтересованных сторон вмешивается в дела другой, только если ее просят или если нарушены ранее принятые договоренности. Этот принцип указывает на наличие договоренностей.
- Принцип «встречных взаимонаправленных потоков» когда нормы транслируются равномерно по всей иерархии мульти-сети.
- Принцип «ограниченного многообразия» — по сути «бритва Окама» — не вводи число сущностей сверх меры.
Эту совокупность принципов реализовать в реальной практики пока не возможно, но они дают некоторое представление и направление развития муниципального самоуправления и градостроительной деятельности, как процессов становления правового государства и формирования гражданского общества.
Вопросы взаимодействия с жителями (информирование и согласование интересов), на территории проживания которых, будут реализовываться градостроительные проекты, должны осуществляться в соответствие с Конституцией РФ 2003 г., градостроительным кодексом РФ 2004г. и на основании других законодательных актов, обеспечивающих реализацию конкретного градостроительного проекта.
Управление любыми проектами представляет собой сложный и неоднозначный процесс, а управление градостроительными проектами сложно вдвойне, в силу того, что город является одной из самых сложных систем, которые когда-либо создавал человек, и к тому же он является в этой системе одним из самых активных действующих лиц.
Зачастую конфликты усугубляются и приобретают стихийный характер в связи с отсутствие действенных механизмов (процедур и технологии) информирования, которые бы полностью устроили органы власти, инвесторов и жителей.
Социальный опыт привлечения населения к процессу разработки и принятия управленческих решений, получивший название «социальное участие», еще не укоренился в отечественной практике. Под социальным участием понимается рассмотрение рядового гражданина как субъекта, предъявляющего требования к характеру и направленности планируемых перемен, добивающегося права и возможности активно участвовать в выработке управленческих решений.
В основе развития активности социального участия граждан в реализации своих гражданских прав должны лежать два основных принципа:
- Принцип «двойного информирования» — властные органы и специалисты информируют жителей о предполагаемых изменениях в среде их жизнедеятельности, жители информируют специалистов и власть об условиях их жизни и запросах.
- Принцип «взаимодействия в проектировании» — жители вносят различные предложения в градостроительный проект, которые рассматриваются специалистами и учитываются при принятии управленческих решений.
Реализации вышеуказанных принципов «социального участия», с одной стороны, связана с решением жизненных проблем жителей конкретного участка строительства, с другой – с функциями институционально подкрепляемых стратегий лиц, принимающих управленческие решения» (профессионалов, должностных лиц ЖКХ и других социальных субъектов), являющихся держателями государственных, общественных и финансовых ресурсов.
На местном территориальном уровне, такого рода субъектом, принимающим управленческие решения, является муниципальное образование и входящие в его состав депутаты. Экспертный опрос, проводимый в течение нескольких лет в г. Москве показал, что большинство экспертов считают, что причиной крайних форм протестов против градостроительных проектов являются:
- игнорирование интересов жителей в ходе разработки градостроительного проекта;
- некачественное и неполное информирование жителей о предполагаемом строительстве, что способствует порождению слухов, дезинформации и страхов жителей за свое здоровье и жилище.
Процесс разработки и согласования документации по любому градостроительному проекту в городе Москве проходит следующие этапы:
Первый этап согласования — исходно-разрешительная документация (ИРД). Этот этап завершается выпуском Постановления Правительства города Москвы о строительстве данного объекта на данной территории. В этом же Постановлении назначается организация, которой поручаются функции заказчика в ходе реализации этого постановления и условия, на которых заказчик осуществляет свои функции.
Так как Постановление Правительства Москвы о конкретном строительстве, выходит на основании согласованной исходно-разрешительная документация (ИРД). Заказчик конкретного строительства назначается Постановлением Правительства Москвы, и непосредственно Заказчик не имеет возможности информировать жителей о проекте до Принятия решения о реализации проекта. На этом этапе разработки градостроительного решения информирование находится в пределах компетенции Администрации города Москвы и осуществляется через публикацию нормативно — правовых актов, выставки и экспозиции градостроительных планов на уровне города.
Второй этап — разработки и согласования градостроительного обоснования (предпроектные разработки) находится уже в ведении заказчика (инвестора) и уже на этом этапе на него в числе других возлагаются функции по проведению информирования жителей о проекте. В числе документов, представляемых для согласования градостроительного обоснования обязательно должны быть протокол об информировании жителей и другие документы, защищающие интересы жителей в соответствии с существующим законодательством.
Информирование жителей о проекте на стадии разработки и согласования предпроектных проработок происходит, когда еще не все согласования получены, не все проектные решения проработаны. Но именно на этом этапе жители могут обсуждать проект и вносить предложения по его изменению.
На территории района общественное обсуждение материалов проектов организует заказчик проекта совместно с проектными организациями – разработчиками проектов. Публикация и экспозиция основных положений градостроительных планов и проектов, их обсуждение и проведение согласительных процедур осуществляются заблаговременно в сроки, достаточные для урегулирования возможных разногласий до планируемого начала реализации проектов.
На третьем этапе согласования проектной документации в проект зачастую вносятся изменения (в том числе с учетом предложений жителей и заинтересованной общественности), и в этом случае требуется проводить работу по информированию повторно. После окончательного согласования проекта внесение изменений в него исключается.
На четвертом этапе – разработки рабочей документации активного взаимодействия заказчика с жителями не происходит, если это не было специально оговорено в ходе согласования интересов на предыдущих двух этапах.
Градостроительный проект, реализуемый в условиях уже существующей застройки (точечная застройка) несет на себе определенную нагрузку по развитию и благоустройству прилегающей территории. Проект может включать в себя социальные объекты (помещения для детских студий, спортивных секций, библиотек, подземных и многоэтажных гаражей и др.), судьба которых, после завершения строительства особенно интересует жителей. Им требуются гарантии, что после строительства эти объекты останутся именно общедоступными, а не станут собственностью коммерческих структур. В этом случае, районная Управа, на баланс которой передаются социальные объекты, должна информировать жителей о том, как эти объекты будут использоваться жителями.
Таким образом, информирование как процесс активного взаимодействия застройщиков с жителями начинается на этапе согласования градостроительного обоснования (предпроектных проработок) и заканчивается на этапе согласования проектной документации градостроительного проекта.
Цель информирования: через инициацию согласовательного процесса и организацию диалога, создать возможность принятия такого градостроительного решения, которое соответствовало бы как интересам инвесторов и Заказчиков строительства, так и интересам жителей прилегающей к строительству территории.
Информирование предполагает не только доведение до сведения жителей информации о предполагаемом строительстве, но оно должно создавать возможность для заявления жителями о своих интересах в связи с предполагаемым строительством, а также создавать условия для запуска процесса согласования интересов всех заинтересованных сторон. Органы власти любого уровня обязаны осуществлять контроль за качеством информирования и оказывать действенную помощь в реализации конституционных прав граждан на вверенной им в управление территории.
Процесс информирования должен включать:
- информирование жителей о концепции строительства и знакомство их со всей документацией по проекту;
- информирование жителей о ходе процесса согласования интересов заинтересованных сторон;
- информирование жителей о действиях заинтересованных сторон в ходе процесса согласования интересов;
- сбор вопросов от жителей, возникающих в связи со строительством; и донесение до их сведения аргументированных ответов на их вопросы;
- выявление активной по отношению к строительству части жителей;
- выявление объективных причин негативного отношения к строительству и поиск возможности согласования интересов;
- сбор предложений от жителей по изменению представленного проекта (в рамках их компетенции).
Перечислим типичные проблемы и опасения жителей в связи со строительством в г. Москве:
- проблема ухудшения освещенности, инсоляции и вида из окон в квартирах домов, прилегающих к строительству, затенения дворовой или рекреационной территории.
- проблема увеличения транспортного потока на территории, а также увеличения паркинга автомашин.
- проблема опасности повреждения фундаментов существующих зданий в ходе строительства;
- проблема перегрузки инфраструктуры в результате увеличения плотности населения в микрорайоне;
- проблема вырубки зеленых насаждений в ходе строительства;
- неудобства в процессе строительства (шум, грязь, грузовые машины);
- возникновение социальной напряженности в результате появления рядом «дома для богатых»;
- опасения в связи со снижением рыночной стоимости квартир в результате строительства.
Поэтому в процессе информирования жителям надо предоставить необходимую информацию с учетом вышеперечисленных проблем.
Задачи информирования.
- Знакомство жителей с проектной документацией.
- Знакомство жителей с существующей нормативно-правовой и законодательной базой, регламентирующей проведение проектных и строительных работ.
- Выявление круга проблем на территории, связанных с реализацией градостроительного проекта.
- Выявление заинтересованной общественности в связи со строительством и привлечение ее к социальному участию в комплексном развитии территории.
- Создание для жителей возможности принимать участие в обсуждении градостроительного проекта.
- Создание для жителей возможности заявить о своих законных интересах в связи со строительством.
- Широкое освещение о гарантиях со стороны Заказчика, Районной Управы и других участников процесса информирования.
Принципы информирования
- Принцип доступности: Информация о проекте должна быть представлена через такие источники, чтобы ее могли получить все без исключения жители, проживающие на территории застройки. Форма представления информации должна быть наглядна и понятна большинству жителей. Жители должны иметь возможность делать выписки из документов и правовых актов.
- Принцип значимости: жителям должна быть представлена не информация о проекте вообще, а та ее часть, которая дает представление о значимых для них предстоящих изменениях в месте их проживания.
- Принцип комплексности: Информация должна быть представлена таким образом, чтобы формировать комплексное представление о предстоящих изменениях в связи со строительством. Она должна охватывать все возможные аспекты этих изменений. Реализация этого принципа на практике предполагает, что кроме материалов по проекту, в ходе информирования должна быть представлена информация о законности строительства на этом месте (постановления Правительства г. Москвы, все необходимые согласования и экспертизы и др.). Также отдельно должна быть информация о застройщиках, всех мероприятиях, проводимы местными властями в связи со строительством, все гарантии со стороны заказчика строительства и организации, компетентные подтверждать эти гарантии.
- Принцип диалога: информирование должно быть организовано таким образом, чтобы жители могли не просто ознакомиться с предоставленной им информацией, но и получить ответы на волнующие их вопросы, выразить свое отношение к предполагаемому строительству, внести предложения и заявить о своих интересах в связи со строительством. На практике это означает, что к процессу информирования должны быть привлечены компетентные специалисты, готовые ответить на вопросы жителей в связи со строительством, принять к сведению вопросы, на которые у них нет ответа, разъяснить жителям их права и возможности их осуществления в связи со строительством, выявить активную часть населения, готовую принять участие в процессе согласования интересов.
Попытка осуществления вышеперечисленных принципов была предпринята группой социологов в июле-августе 1998г. при строительстве первой развязки (м. Кутузовская) третьего транспортного кольца в г. Москве.
Это был первый и самый крупный проект в России, в котором был институализирован процесс профессионального вмешательства специалистов в конфликтную ситуацию. В градостроительном конфликте было выявлено четыре конфликтующих субъекта: город (как целое), район (как часть), жители близлежащих к строительству домов и инвестор-застройщик.
Надо отметить, что на фоне развернувшегося дефолта в России, это событие осталось мало замеченным для социологического сообществ и для СМИ.
Однако до сих пор этот проект, как богатый эмпирический материал дает «пищу» для защиты кандидатских и подготовки докторских диссертаций.
Московская школа конфликтологии осуществила уже пять подобных, но меньших по масштабу, проектов.
На этих проектах были осуществлены новые виды деятельности:
1. Сформулированы теоретические проблемы для дальнейшего их исследования в научных работах.
2. Заложены основы для дальнейшей разработки технологии, как системы разрешения конфликтов при реализации инновационных проектов.
3. Разработана программа и техническое задание социологам.
4. Уточнена программа подготовки конфликтологов к деятельности в ситуации градостроительного конфликта.
5. Сформирована междисциплинарная группа, способная оказывать содействие в организации пространства диалога на территории строительства.
6. Описана технология подготовки информационного буклета.
7. Подготовлены темы для обучающей программы глав Управ и депутатов муниципальной власти.
Таким образом, изложенные в статье принципы информирования могут оказать существенное влияние на качество диалога между конфликтующими сторонами при реализации градостроительных проектов.
Эти принципы обеспечивают открытость и доступность для всех граждан и информации о градостроительной и экологической ситуации, о действующих и готовящихся нормативно-правовых актах, а также предполагаемых проектных решениях, если последние затрагивают чьи-либо интересы. При этом все заинтересованные стороны и лица должны иметь возможность реально участвовать в обсуждении принимаемых нормативных и проектных решений.
Вышеперечисленные принципы могут служить социальными и правовыми ориентирами формирования гражданского общества, процессам демократизации в области градостроительной деятельности.
Цой Л. Н. , Сергеев С.С. / Социальное управление, коммуникация и социальные проектные технологии. Материалы Всероссийской конференции приуроченной к 75-летию со дня рождения профессора Тамары Моисеевны Дридзе, 5-6 октября 2005 г. Редколлегия А.В.Тихонов (отв. ред.), и др. — М.: Институт социологии РАН, 2006, С. 359-370.
______________________
Первый этап: организация экспозиции проекта и информирование жителей.
Какие документы необходимы для первичного ознакомления с градостроительным проектом
Принципы информирования жителей при реализации градостроительных проектов
Информационный центр на территории градостроительного конфликта: две модели и две программы работы
Программа организации работы информационного центра сопровождения строительства в ситуации градостроительного конфликта
Второй этап: проведение собрания по обсуждению проекта.
Сценирование публичных слушаний в ситуации градостроителдьного конфликта.
Презентация градостроительного проекта
Публичные слушания по проектам градостроительной документации
Третий этап: сбор предложений и замечаний в проект после собрания.
Форма заявления в суд, в случае нарушения ГК о порядке организации и проведения публичных слушаний.
Пример из практики обращения жителей в московский суд. Апелляционное определение
______
1 Аналитический материал о том, что представляют собой публичные слушания.
2 Методический материал для каждого этапа публичных слушаний.
3 Экспертное заключение Глазычева В.Л. о градостроительном кодексе РФ